Derrière l’objectif affiché d’efficacité, c’est l’équilibre institutionnel de l’Union européenne et la souveraineté des États membres qui se trouvent frontalement questionnés. La présidente de la Commission européenne souhaite briser une des barrières à la prise de décision par les 27 en passant les votes de politique étrangère à la majorité qualifiée et non à l’unanimité. Un changement qui nécessiterait pour l’heure … l’unanimité.
Une offensive politique dans un contexte géopolitique tendu
Une initiative portée par Ursula von der Leyen qui ne surgit hélas pas dans un vide politique. Elle s’inscrit dans un contexte international marqué par une multiplication des crises — guerre en Ukraine, tensions au Moyen-Orient, rivalités stratégiques globales — qui exigent, selon Bruxelles, une capacité de réaction rapide et cohérente. Or, aujourd’hui, la politique étrangère de l’Union européenne reste largement soumise à la règle de l’unanimité : chaque État membre dispose d’un droit de veto, pouvant bloquer une décision commune. Ce mécanisme, historiquement conçu comme une garantie de souveraineté, est désormais accusé de paralyser l’action européenne.
La présidente de la Commission estime ainsi que l’Union doit « dépasser les blocages systématiques » qui entravent sa crédibilité sur la scène internationale : « Je pense que nous devons passer à la majorité qualifiée dans certains domaines, par exemple pour la politique étrangère. Le moment est venu de nous libérer du carcan de l’unanimité ! », a-t-elle affirmé lors de son discours annuel sur l’État de l’Union européenne devant le Parlement européen à Strasbourg.
Le « piège de l’unanimité » : un système à bout de souffle ?
Les critiques contre le système actuel ne datent pas d’hier, mais elles se sont intensifiées ces dernières années. Plusieurs épisodes récents ont illustré la fragilité du modèle, à commencer par les blocages répétés de certains États membres sur des dossiers majeurs. La Hongrie, sous le gouvernement de Viktor Orbán, a notamment utilisé son veto à de nombreuses reprises pour freiner des décisions relatives à l’Ukraine ou aux sanctions contre la Russie. Sur les 48 vetos recensés dans l’Union, 21 proviennent de Budapest.
Ce phénomène alimente une critique désormais largement partagée : une seule capitale peut empêcher l’ensemble de l’Union d’agir, au risque d’affaiblir sa position diplomatique. Euronews évoque ainsi un véritable « piège de l’unanimité », capable de plonger l’Union dans une forme de paralysie politique. Toutefois, les conclusions qu’elle en tire posent néanmoins plus de questions qu’elles n’apportent réellement de réponses. Et la première est de taille : L’Union Européenne peut-elle et doit-elle prendre acte de la mort du multilatéralisme européen et des décisions d’influence du droit international ?
Une réforme hautement sensible pour les États membres
La réforme envisagée consisterait à abandonner l’unanimité au profit de la majorité qualifiée, déjà utilisée dans de nombreux domaines européens. Ce système repose sur un double critère : au moins 55 % des États membres représentant 65 % de la population doivent approuver une décision. Un tel basculement constituerait une transformation majeure. Il permettrait théoriquement à l’Union d’agir plus rapidement et de parler d’une seule voix sur la scène internationale. Pour ses partisans, il s’agit d’un impératif stratégique face à un monde devenu plus instable et conflictuel. Après la défaite de Viktor Orbán en Hongrie, certains responsables européens voient même une « fenêtre d’opportunité » pour avancer sur ce dossier longtemps bloqué.
Mais cette évolution suscite de fortes résistances. Car derrière la technique institutionnelle se cache une question politique fondamentale : celle de la souveraineté nationale. La politique étrangère reste l’un des derniers bastions du pouvoir des États. Abandonner l’unanimité reviendrait à accepter qu’un pays puisse être mis en minorité sur des décisions touchant à la guerre, aux sanctions ou aux relations diplomatiques. Plusieurs capitales redoutent ainsi une perte de contrôle stratégique. Des critiques évoquent une « OPA » de la Commission sur les compétences des États membres, dénonçant une dérive vers un modèle plus fédéral, voire pour certains souverainistes, un « fédéralisme européen ».
Entre efficacité et légitimité démocratique
Au cœur du débat se joue une tension classique de la construction européenne : celle entre efficacité décisionnelle et légitimité politique. D’un côté, les partisans de la réforme défendent une Union capable d’agir vite, dans un environnement international de plus en plus conflictuel. De l’autre, ses opposants rappellent que l’unanimité garantit une forme d’équilibre entre les États, en évitant qu’une majorité impose sa volonté à une minorité sur des sujets essentiels. Historiquement, l’Union européenne s’est construite sur un compromis entre supranationalité et intergouvernementalisme, où les États conservent un rôle central dans les décisions les plus sensibles.
Toutefois, contrairement à la France, au Royaume Uni, à l’Espagne, au Portugal ou encore à l’Allemagne; la Russie, la Chine et les États Unis n’ont jamais vraiment renoncé à leurs ambitions impériales. Les violations flagrantes et répétées du droit international, des décisions des Nations Unies ou encore de celles de la Cour de Justice Internationale par le gouvernement israélien de Benyamin Netanyahu n’avaient suscité jusqu’ici aucune réaction forte de la part de l’Union et de la plupart de ses États membres. La remise en cause de l’unanimité pourrait ainsi marquer un tournant institutionnel voire politique majeur.
Substituer les valeurs de l’Union au profit de ses seuls intérêts ?
La politique extérieure de l’Union et les relations bilatérales entretenues avec nos partenaires extérieurs comportaient jusqu’ici une forte dimension en termes d’attachement à la démocratie, aux libertés et aux droits fondamentaux. Ces valeurs devaient en théorie conditionner le degré de notre engagement auprès de ces partenaires, comme c’est le cas par exemple pour l’accord d’association entre l’Union Européenne et Israël, censé être conditionné au respect des droits humains fondamentaux par ce pays. Une tension entre la dimension « valeurs » et la dimension « intérêts » dans les relations de l’UE avec ses partenaires extérieurs a toujours été prégnante. Un équilibre toujours délicat à trouver trouvant matière à débats politiques difficiles.
Dans le contexte actuel, faudrait-il renoncer désormais à cette dimension pour entrer à notre tour dans des relations bilatérales transactionnelles conditionnées uniquement par nos intérêts ? Dans une lettre adressée lundi aux chefs d’État et de gouvernement, Ursula von der Leyen réaffirme que l’« ambition » de la Commission « devrait toujours être de parvenir à un accord entre les 27 ». Elle ajoute toutefois que « lorsqu’un manque de progrès ou d’ambition risque de nuire à la compétitivité ou à la capacité d’action de l’Europe, nous ne devrions pas hésiter à utiliser les possibilités prévues par les traités au titre de la coopération renforcée ». La messe est dite.
La présidente de la Commission européenne propose donc de mettre fin au principe d’unanimité dans les décisions de politique étrangère de l’UE. Pour les critiques, cette mesure marque un tournant autoritaire majeur : elle priverait les États-nations de leur dernier levier de souveraineté dans un domaine aussi sensible que la diplomatie et la défense. En effet, si cette réforme passe, plus aucun pays membre ne pourra bloquer les décisions prises à Bruxelles, notamment sur l’envoi d’armes ou l’engagement de l’Europe dans des conflits.
Une bataille politique appelée à durer
Depuis sa nomination en 2019, la présidente de la Commission européenne a voulu construire une « Commission géopolitique ». Elle a constamment cherché à se positionner aux avant-postes de la politique extérieure et de sécurité de l’Union Européenne et elle est largement parvenue à devenir l’interlocutrice privilégiée des principaux partenaires étrangers. Pourtant, contrairement à la plupart des autres domaines de l’action publique, la politique extérieure et de sécurité reste selon les Traités une compétence exclusive des États membres. Pourtant, nombre de domaines sont maintenant coordonnés à l’échelle européenne, mais dans le cadre de la politique étrangère : le dispositif institutionnel européen est aujourd’hui totalement dysfonctionnel.
Si le rôle du président du Conseil est de contribuer à faciliter « la cohésion et le consensus » au sein du Conseil européen en assurant notamment la représentation extérieure de l’UE au niveau des chefs d’État ou de gouvernement, il n’en demeure pas moins que sa représentation aux sommets internationaux demeure aux côtés de la présidente de la Commission européenne, moins contrainte par la prudence et le devoir de consensus avec les chefs d’État et de gouvernement ou de leurs ministres des affaires étrangères. En outre, elle peut s’exprimer rapidement parce qu’elle n’a pas de compte direct à rendre aux chefs de gouvernement européens.
Ainsi, si la volonté politique affichée par Ursula von der Leyen est claire, la mise en œuvre d’une telle réforme s’annonce particulièrement complexe. Modifier les règles de vote en matière de politique étrangère suppose en effet… l’accord unanime des États membres, ce qui constitue un paradoxe institutionnel bien connu. Dans les faits, le débat est loin d’être tranché, il devrait s’inscrire dans la durée et s’inviter au cœur des discussions sur l’avenir de l’Union européenne, à l’heure où celle-ci cherche à redéfinir son rôle dans un ordre mondial en recomposition. Au-delà des enjeux techniques, une question demeure : l’Europe peut-elle devenir une puissance géopolitique sans renoncer à l’unanimité qui fonde encore son équilibre politique ?
Véronique La Rosa
